Nr. 27 vom 29.6.2018

Standpunkt

Professor Papiers Gutachten

Dass es bei dem Thema Zurückweisung an der Grenze keineswegs um eine „Pipifax-Frage“ geht, wie manche Medien suggerieren, machte soeben der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Professor Hans-Jürgen Papier, deutlich. Die FDP-Bundestagsfraktion hatte ihn, wie es in der Einleitung seines auf den 26. Juni 2018 datierten, 14 Seiten umfassenden Gutachtens heißt, „um eine rechtsgutachtliche Stellungnahme zu der Frage gebeten, ob es nach geltendem Recht zulässig ist, Ausländern unter bestimmten Voraussetzungen die Einreise nach Deutschland zu verweigern, wenn sie aus einem angrenzenden Mitgliedsstaat der Europäischen Union einreisen“.

Einreiseverweigerung verstößt nicht
gegen Dublin-III-Verordnung

Dabei berücksichtigte der renommierte Jurist sowohl die deutsche Rechtslage als auch das EU-Recht, soweit dieses „zum deutschen Recht in Widerspruch stehen und daher dessen Anwendung ausschließen könnte“. Als Ausgangspunkt dient Papier § 18 Absatz 2 Nummer 1 Asylgesetz, wonach einem Ausländer, der bei einer mit der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs beauftragten Behörde um Asyl nachsucht, die Einreise zu verweigern ist, wenn er aus einem sicheren Drittstaat einreist: „Da die Bundesrepublik Deutschland ausschließlich an solche ‚sicheren Drittstaaten‘ grenzt, fällt die Einreise in die Bundesrepublik Deutschland auf dem Landwege zweifelsohne unter die Regelung des § 18 Abs. 2 Nr. 1 Asylgesetz.“ Bei dieser Bestimmung handele es sich um zwingendes Gesetzesrecht.

Hinsichtlich der Möglichkeit des Bundesinnenministeriums, aus humanitären Gründen anzuordnen, von der Einreiseverweigerung abzusehen, bemerkt Papier, eine solche „Ausnahmeanordnung“ dürfe nicht dazu genutzt werden, „dauerhaft die faktische Außerkraftsetzung der Regelverpflichtung aus § 18 Abs. 2 Asylgesetz zu bewirken“. Und auch soweit EU-rechtlich ein deutscher „Selbsteintritt“ zulässig wäre, durch den die Bundesrepublik zum für ein Asylverfahren zuständigen Mitgliedstaat wird, „darf dies aus Gründen der Rechtsbindung an zwingendes nationales Recht nicht so weit gehen, dass § 18 Abs. 2 Asylgesetz letztlich durch administrative Entscheidungen weitgehend obsolet wird“.
Deutlich tritt Papier der Auffassung entgegen, die im deutschen Recht vorgesehene Einreiseverweigerung verletze die Regeln der Dublin-III-Verordnung. Diese EU-Verordnung begründe nicht eine Pflicht eines jeden Mitgliedstaates, jeden Antrag eines jeden Antragstellers zu prüfen und deshalb auch die Einreise und den Aufenthalt in jedem Fall zu gestatten, selbst wenn man „ersichtlich für das Asylverfahren – eigentlich – nicht zuständig ist oder ein Asylantrag schon in einem anderen Mitgliedstaat gestellt oder dort oder im Inland bereits abgelehnt worden war“. Eine solche Auslegung könne „nur bei einer sehr oberflächlichen Norminterpretation in Erwägung gezogen werden; die gebotene systematisch-teleologische ebenso wie die historische Interpretation widerstreiten einem solchen Normverständnis eindeutig“. Papier untermauert in diesem Zusammenhang, was seine vier Professorenkollegen Alexander Peukert, Christian Hillgruber, Ulrich Foerste und Holm Putzke in ihrem schon 2016 in der „Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik“ (ZAR) erschienenen Beitrag „Einreisen lassen oder zurückweisen? Was gebietet das Recht in der Flüchtlingskrise an der deutschen Staatsgrenze?“ mit seines Erachtens „überzeugender Argumentation dargelegt“ haben.

„Erschütterung des Vertrauens der Bürger“

Der ehemalige Verfassungsgerichtspräsident verweist auf konkrete Bestimmungen der Dublin-III-Verordnung (etwa deren Art. 3 Abs. 1 Satz 2 und deren Art. 20 Abs. 4) und kommt zu dem Ergebnis: „Nach dem Regelungssystem der Dublin-III-VO sollen gerade nicht mehrere Mitgliedstaaten eine Prüfungspflicht haben, überdies soll auch vermieden werden, dass Drittstaatsangehörige letztlich das Asylland und ihren Aufenthaltsstaat frei wählen dürfen. Es ist gerade das vorrangige Ziel des EU-Asylverfahrensrechts, eine ‚irreguläre Weiterreise‘ und damit eine sogenannte Sekundärmigration weitestgehend zu verhindern.“ Eine Interpretation, „die auf eine nahezu unbegrenzte Einreise- beziehungsweise Weiterreiseberechtigung von Asylbewerbern hinausläuft, widerstreitet also in eklatanter Weise dem primären Regelungsziel der Dublin-III-Verordnung“. Dem lasse sich auch nicht die Möglichkeit von Überstellungen an den an sich zuständigen Mitgliedstaat entgegenhalten, die vielfach aus rechtlichen und/oder faktischen Gründen scheiterten.

Papier konstatiert, dass es nach wie vor um „illegale Migration größeren Stils“ geht, warnt vor einer „Erschütterung des Vertrauens der Bürgerinnen und Bürger in den Bestand und in die Effektivität des Rechtsstaats“ und sieht keine Rechtfertigung, das „geltende Recht dauerhaft unbeachtet zu lassen“.

Ulrich Wenck